Le 21 mai, l’Assemblée Nationale a voté en première lecture le projet de loi permettant au gouvernement de recourir à des ordonnances pour accélérer les projets de construction. Avant de profiter d’un week-end bien mérité, nous vous proposons de revenir sur cet épisode réglementaire qui vise à relancer la production de logements en France.
Le constat d’une nécessaire relance
« Disons les choses franchement : j’ai bien conscience, en prenant la parole devant vous, que le mot + ordonnances + n’est pas le mot préféré des parlementaires« . C’est par ces mots que Cécile Duflot a débuté sa prise de parole, justifiant le recours aux ordonnances par l’exigence de la situation. « Nous devons engager de la manière la plus rapide et la plus volontaire qui soit la levée des obstacles qui obèrent les chances de notre pays de répondre aux besoins qui sont les siens. «
Cécile Duflot. Crédits photo : Reuters
Les travaux préparatoires de ce projet de loi rappelent des chiffres inquiétants. C’est ainsi une diminution de 17.8% de la construction de logements qui a été constatée en 2012, avec seulement 346 000 unités, contre 397 000 par an sur la période 2007-2011. Ce début d’année 2013 confirme cette tendance, avec une diminution de l’ordre de 16% sur les deux premiers mois de l’année, par rapport à la même période de 2012. Pour la construction, cela représente une perte de 22 300 emplois en 2012, et pourrait atteindre 40 000 emplois en 2013 si la situation perdure
Avant d’examiner le contenu de ce projet de loi, un bref coup d’œil dans le rétroviseur est nécessaire afin de comprendre dans quel contexte ce dernier a été dévoilé.
Le texte voté mardi en séance publique par l’Assemblée Nationale avait déjà été examiné en commission le 15 mai dernier. Il s’intègre dans un projet plus général de modification du droit de l’urbanisme comprenant 20 mesures annoncé par le Président de la République le 21 mars dernier. Ce projet de loi (Duflot 2) ne devant cependant pas être examiné avant l’automne prochain, le gouvernement a souhaité demander l’autorisation au parlement de recourir à un certain nombre d’ordonnances afin de gagner du temps sur le calendrier.
Ce 21 mai, l’Assemblée Nationale a donc accordé au gouvernement de recourir à ces ordonnances (des actes de nature législative) pour remplir les 8 objectifs que ce dernier a fixé dans ce projet de loi.
Il est à préciser que cette habilitation ne prend pas effet immédiatement, les différentes ordonnances ne pouvant être prises que d’ici 4 à 8 mois selon les mesures.De surcroît, chaque ordonnance devra faire l’objet d’un projet de loi de ratification. Pour être plus clair, le gouvernement a avancé des axes de travail sur lesquels il souhaite obtenir le droit d’agir et l’Assemblée Nationale le lui a accordé ; cette habilitation n’a donc qu’un cadre général dont la dimension opérationnelle devra être précisée par la suite.
Le contenu du projet de loi : 8 mesures pour lever les freins à la construction
Nous vous proposons ci-dessous un bref résumé du contenu du projet de loi. Vous pouvez cependant retrouver le texte intégral sur le site de l’Assemblée Nationale.
La première mesure annoncée est la création d’une procédure intégrée pour le logement. Ce dernière sera soumise à une évaluation environnementale et concernera les « projets d’aménagement ou de construction d’intérêt général comportant principalement la réalisation de logements au sein des unités urbaines avec un objectif de mixité sociale et fonctionnelle».
Cette procédure visera à favoriser la production rapide de logements en facilitant la mise en compatibilité des documents d’urbanismes ou la modification de règles applicables au projet. L’encadrement des délais et le regroupement de l’instruction et de la délivrance des autorisations d’urbanisme sont également invoqués.
La seconde mesure est l’amélioration de l’accès aux documents d’urbanisme en créant un portail national de l’urbanisme unique que les autorités compétentes auront l’obligation de renseigner.
La troisième cherche à faciliter le financement des projets d’aménagement comportant principalement la réalisation de logements, en augmentant le taux maximal de garantie que les collectivités territoriales peuvent apporter à des emprunts souscrits par le titulaire d’une concession d’aménagement.
La quatrième vise à lutter contre les contestations abusives dans le domaine de l’urbanisme, notamment en permettant aux juges de condamner les auteurs à des dommages et intérêts et en réduisant le délai de traitement des procédures. Si l’étude d’impact du projet de loi n’avance pas de chiffre sur le nombre de cas qui pourraient être concernés, cette dernière rappelle néanmoins que le délai des contentieux peut actuellement atteindre 4 ans et sept mois en cas d’appel et de saisine du conseil d’État.
La cinquième mesure vise à faciliter les projets de construction dans les zones urbaines de plus de 50 000 habitants en permettant sous certaines conditions de déroger à certaines règles d’urbanisme. Le tableau suivant résume les dispositions décrites par l’ordonnance. Attention, la possibilité de déroger à la règle de signifie pas que cela sera nécessairement la cas, cette dernière étant soumise à condition.
Dérogations rendues possibles (sous conditions) par les ordonnances résultant de ce projet de loi
La sixième pose la définition d’un régime de « logement intermédiaire », permettant de développer un marché de logements à prix maîtrisés, entre celui des logements sociaux et du reste du parc privé. Actuellement, la différence de loyer moyen entre le parc social et le parc privé est de 36% (55% en 2006 à Paris), laissant suffisamment de place pour créer un marché intermédiaire inexploité faute de dispositifs spécifiques (ou réellement mobilisés). Cette mesure prévoit également la possibilité pour les organismes de logements sociaux de créer des filiales dédiées au logement intermédiaire, sous réserves d’une étanchéité des fonds entre les activités relevant du social et celles relevant de l’intermédiaire.
La septième vise à rendre obligatoire le recours à une garantie d’achèvement pour les opérations de vente en l’état futur d’achèvement d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble à usage d’habitation ou à usage mixte.
Enfin, la huitième mesure vise à faciliter la gestion de la trésorerie des professionnels des travaux privés par une modification des délais de paiement.
Divers avis sur ce projet de loi
Comme on est en droit de s’y attendre, les avis exprimés lors de la discussion parlementaire furent très diversifiés. Si pour Henri Jibrayel (PS), « habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances, […] est selon nous la meilleure chose à faire », et que François-Michel Lambert (EELV) estime que « Ce texte sera le fondement d’une société en transition écologique« , tous ne partagent pas cet avis.
André Chassaigne (Front de Gauche) s’est ainsi exprimé en faveur d’un certain nombre d’orientations de ce projet de loi, dont le souhait de densification, mais met en doute son objet général « Il nous semble illusoire de laisser penser que le déficit de construction de logements serait lié à des blocages administratifs ou juridiques ». Il ajoute également que « C’est là une vision réductrice, à laquelle nous ne souscrivons pas. Couvrez ce sein que je ne saurais voir…« .
Jean-Marie Tetart (UMP), pour sa part, partage le constat de l’urgence mais estime que les facteurs normatifs, procéduriers, réglementaires et fonciers « n’expliquent pas à eux seuls la fragilité des entreprises du secteur du bâtiment » et invoque le manque de confiance des français dans la politique du gouvernement. « ils n’investissent plus« . Il conclue néanmoins que « si nous sommes favorables à la plupart des mesures envisagées, notre appréciation de la pertinence du recours aux ordonnances n’est pas unanime« .
Michel Piron (UDI), quant à lui, estime avec pragmatisme qu’il na pas « l’intention de rejeter aujourd’hui dans la minorité ce que je préconisais hier dans la majorité« , mais estime néanmoins au nom de son groupe que ce projet est loin de répondre à l’ampleur de la crise qui frappe le monde de la construction et « qu’il ne saurait exonérer le Gouvernement d’un effort massif dans ce domaine« .
Enfin, Jacques Bompard (FN), s’oppose vigoureusement au principe des ordonnances et « réclame, […], l’abandon pur et simple de cette méthode de gouvernement qui fait la part belle à l’arbitraire« .
Pour en savoir plus, je vous propose de consulter l’étude d’impact du projet de loi qui décrit de manière plus précise des pistes traduisant ces mesures. A consulter à cette adresse.