Toi l’urbaniste, toi qui lis ce blog, as-tu parfois l’impression que les urbanistes (« la profession ») s’enlisent dans un plaidoyer sans fin pour leur reconnaissance ? Par « une analyse concrète d’une situation concrète »[1], cet article propose un éclairage sur les problèmes rencontrés par les urbanistes, avec les acteurs et les difficultés qui les font. Chacun pourra faire sa réflexion, qu’en dis-tu lecteur ?!
De qui parle-t-on et pour quoi faire ?
« On n’est jamais aussi bien battu que par soi-même. » — Shadok
Il s’agit ici de partir du constat qu’il existe une profession d’urbaniste, il n’est donc pas question d’interroger des métiers pour ce qu’ils sont, ou d’analyser un champ théorique pour développer des concepts explicatifs, mais de décrire les déterminants et les contraintes qui agissent sur les urbanistes. Dans le Dictionnaire de l’urbanisme et de l’aménagement, la notice « Urbaniste »[2] dit qu’il n’est pas surprenant que « ce soient les rapports de force qui régissent le partage des rôles » en urbanisme (entre ingénieurs, architectes, chercheurs, géographes, sociologues et politistes), avant de noter que le débat se reflète en particulier dans les systèmes de formation.
Urbaniste se dit « urban planner » en anglais, à la différence du « designer », homme de l’art. La planification française en urbanisme et aménagement est née de la Décentralisation et, aujourd’hui, les urbanistes participent dans leur grande majorité à la maîtrise d’ouvrage ou à la coordination de projets territoriaux, issus de l’action publique ou commandités par elle. La place des urbanistes s’est faite envers et malgré les corps d’Etat qui détenaient autrefois ces missions. Ces corps sont issus des mêmes formations qui, aujourd’hui, disputent des débouchés aux urbanistes de formation. Assiste-t-on à un injuste retour des privilèges ?
Face au manque de reconnaissance de leurs compétences propres, les revendications des urbanistes pourraient se résumer à deux formules : une première, « il faut un ordre pour que tous les urbanistes fraternisent et se revendiquent d’un titre », une autre, « il faut des diplômes reconnus par un titre pour que les urbanistes s’identifient et ne se voient plus discuter leurs compétences ». La première démarche pourrait se résumer à un corporatisme normé, au profit d’une profession définie, tandis que la seconde tiendrait à une régulation du pedigree des candidats à l’emploi. Les deux approches sont indéniablement identitaires et se veulent protectionnistes. La première agit en interne sur la profession, la seconde en externe sur le marché. La première parie sur un effet de club, la seconde sur un label reconnu. Cependant, la notabilité désirée ou l’affichage de vitrine ne font pas la notoriété.
À défaut de concevoir, les urbanistes sont-ils des auteurs ? La langue des sciences humaines valorise-t-elle leur pratique comme la science de l’ingénieur ou le prestige des Beaux Arts de l’architecte ? Rien n’est moins sûr. Pour le dire rapidement, les urbanistes sont défavorisés par un enseignement supérieur à deux (voire trois) vitesses. Leurs diplômes ont de ce fait du mal à être reconnus, ils sont ainsi peu structurés, mais ils ne compensent pas ces carences par des organisations représentatives et leurs efforts sont atténués par une culture de l’œuvre personnelle.
Une identité malmenée par l’enseignement supérieur à la française
« Dans la marine, il faut saluer tout ce qui bouge, et peindre le reste. » — Shadok
La prolifération des formations en urbanisme et aménagement s’est faite en parallèle de la recherche de nouveaux débouchés pour l’ingénierie et l’architecture, doublée d’une déclinaison des sciences politiques sur la thématique des affaires territoriales. Le club universitaire francophone que constitue l’Association pour la Promotion de l’Enseignement et de la Recherche en Aménagement et Urbanisme (APERAU, apéro ?!) – acronyme qui reflète assez crûment l’absence de stratégie d’institution (une consonne en moins ou un meilleur choix de voyelle eût suffit) – n’a pas démontré sa capacité à structurer la formation des urbanistes avec toutes les composantes disciplinaires de la profession (les sciences humaines y sont bien intégrées, mais l’ingénierie, l’architecture, et les sciences politiques gardent une forte autonomie). À cette dispersion disciplinaire qui alimente l’esprit d’école, s’ajoute l’absence d’étude sérieuse sur le fourmillement de formations prétendant former à l’urbanisme. La dernière synthèse publiquement assumée sur le sujet remonte à 2006, il s’agit du rapport Frebaut-Pouyet « pour renforcer les formations à l’urbanisme et à l’aménagement » remis alors aux Ministres de l’Equipement et de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche[3].
Les formations en urbanisme se trouvent confrontées, en l’absence de classement ou de label, à la réalité du marché, au détriment des éléments les plus faibles et au profit de la concurrence. Il existe une « qualification d’urbaniste » (délivrée par l’Office Professionnel de Qualification des Urbanistes, OPQU) qui ne sert aujourd’hui à rien. Elle est le fruit d’un absurde compromis, car elle ne reconnait pas immédiatement les diplômes en urbanisme et aménagement, survalorise la présentation d’une réalisation personnelle sur la pratique et ne donne aucun droit[4]. L’Office n’est pourtant pas le premier fautif, car l’enseignement supérieur se préoccupe modérément de la survie de ses ressortissants ou de la sélection du marché. En effet, le système de l’enseignement supérieur peine à se réformer, en entretenant souvent la surenchère en formations – un enseignant = une spécialité — et en refusant de lever le voile sur un fonctionnement à deux vitesses (méritocratie/élitisme versus démocratisation des études). Vu d’ensemble, les écoles d’ingénieurs sont affiliées à la Conférence des Grandes Écoles, les écoles d’architectures sont encore rattachées au Ministère de la Culture et les instituts d’urbanisme sont dans leur majorité enfants de l’Université. Aujourd’hui, les disparités entre formations existent, mais une omerta est posée sur toute tentative de hiérarchisation ou d’unification ; étudiants et diplômes s’en remettent à un marché quasi darwinien.
Pares inter pares ? Les formations en urbanisme étaient historiquement dispensées par un nombre très restreint d’établissements, dont l’Institut d’Urbanisme de Paris fut pionnier. Suivirent d’autres formations, à la Sorbonne, à l’Institut Français d’Urbanisme (IFU), au Centre d’études supérieures d’aménagement (CESA) de Tours, au Cycle d’urbanisme de Sciences-Po, à Lille, Lyon, Grenoble, Brest, Aix-en-Provence et Bordeaux. Cette croissance des formations n’est pas étrangère à la démocratisation post-soixante-huitarde de l’Université et ce phénomène fut propice au développement de l’enseignement et de la recherche en sciences humaines. Ce mouvement, concomitant à la Décentralisation, conforta l’urbanisme et l’aménagement comme objets d’étude. L’analyse et la prospective territoriale ayant le vent en poupe, la Géographie s’affirma comme discipline tutélaire. L’apparition du terme en France en 1910 dans le Bulletin de la Société Neuchâteloise de Géographie tenait déjà de filiation historique. Loin d’être faux, ce lien à la Géographie est partiel, d’autant plus que l’autorité intellectuelle des universitaires n’a pas suffi à forger l’identité professionnelle des urbanistes français. En effet, on peut supposer que la concurrence exercée par le génie civil (écoles d’ingénieurs) et la conception de projets (écoles d’architecture et de paysagisme) ne se posait pas tellement dans les années 80, les diplômés de l’université étant peu nombreux, la crise du chômage n’étant pas d’actualité et ces corps professionnels jouissant encore du prestige et des débouchés que leur avait offert la Reconstruction. Ce qui est aujourd’hui regrettable, c’est que les enseignant-chercheurs n’aient pas su acter cette évolution, pire, la logique de reconnaissance entre paires a privé les urbanistes d’un rayonnement au-delà de ce pré-carré.
Une dévaluation contagieuse dans les collectivités
« Si la solution n’est pas adaptée à la situation, adaptez la situation à la solution » — Shadok
Dans le secteur public, les considérations catégorielles des urbanistes ne concernent pas les responsables des ressources humaines, ceux-ci observent les règles statutaires de la Fonction Publique Territoriale (FPT) et les urbanistes n’y peuvent pas grand-chose. Plus grave, ces freins aux carrières publiques portent préjudice à la valeur ajoutée de leurs compétences et induisent des recrutements à deux vitesses. Cette iniquité organisée profite aux professions tierces et aux candidats les mieux armés, tout en nuisant à l’attractivité des carrières publiques.
Depuis 2008, un décret injuste barre la route du concours d’ingénieur de la FPT aux urbanistes diplômés de formations non « scientifiques et techniques », comprendre par là 80% des diplômes sans formation initiale scientifique[5]. En conséquence, la formation initiale prévaut et aucun Master en urbanisme et aménagement ne peut offrir l’accès au concours. En majorité formés aux sciences humaines et sociales à l’Université, les urbanistes sont ainsi évincés. Comme chacun peut s’en douter, le caractère scientifique et technique d’un diplôme est reconnu par de savantes personnes[6], dont nul ne sait le nom et dont l’on ne connaîtra jamais que les obscures délibérations.
Comme pour enfoncer le clou, l’accès de la spécialité urbanisme de ce même concours est ouvert aux ingénieurs, géomètres, architectes et paysagistes, tous très scientifiques cela se sait et va de soi ; de là à y voir une protection au profit des mêmes intéressés, il n’y a qu’un pas[7]… Disons-le clairement, le concours d’ingénieur territorial est devenu un concours sur titre qui réserve l’accès à ces professionnels. Pour ceux qui ont effectivement un diplôme en urbanisme, grande est la tentation d’indiquer une titulature à rallonge (arch******-urbaniste par exemple). Comme le disais justement l’urbaniste Pierre Mélinand dans une note de 2010 « Dans l’institution militaire, le grade ne correspond pas à un « métier », mais à un niveau de responsabilités. »[8] ; c’est bien l’enjeu du placement des urbanistes dans la fonction territoriale.
Pour ne pas s’arrêter en si bon chemin dans sa course pour l’intérêt général, le Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) a jugé bon de créer une spécialité idoine dans le cadre d’emploi des attachés territoriaux. Déjà injustes, les règles d’accès par concours sont désormais iniques. En effet, l’accès à la FPT pour les urbanistes se fait ainsi dans une filière moins avantageuse et moins considérée[9] — car elle est dite « administrative » contrairement à la filière dite « technique » des ingénieurs qui prospéra longtemps dans les directions en charge de l’urbanisme et de l’aménagement. Pour couronner l’affaire, le numerus clausus du concours, en spécialité urbanisme et développement des territoires, réduit à peau de chagrin les probabilités d’accès à un emploi titulaire. Reste l’emploi contractuel (dans la filière administrative évidemment), lequel accroît les inégalités de recrutement et précarise les nouvelles générations de recrues. Depuis, un rapport sénatorial sur l’ingénierie en urbanisme[10] a souligné ce problème, mais le CNFPT avait déjà enterré un rapport confirmant cette erreur[11] et la Ministre de tutelle s’aligne toujours sur l’avis de son administration[12].
Une représentation officielle désastreuse
« Quand on ne sait pas où l’on va, il faut y aller… Et le plus vite possible. » — Shadok
Le propre d’une institution, c’est d’être un lieu où il faut être, or, le défaut des organisations d’urbanistes, c’est qu’on ne sait pas ce qu’elles deviendront. Une crise de génération ? Remercions les associatifs, jamais fatigués, sans qui la profession serait invisible, et saluons leur militantisme pour représenter envers et malgré eux les urbanistes. On pourrait dire que la profession n’a pas de représentation, ce qui est à la fois vrai, car il n’existe aucune association représentative de l’ensemble des urbanistes, et traverse une crise de gouvernance, car toutes font valoir leur œcuménisme. Toutefois, leur désunion criante contredit leur volonté de rassembler. Un débat pour une refondation serait bien salutaire.
Une association est réputée être la plus vieille, c’est la Société Française des Urbanistes (SFU). Elle l’est certainement par les idées et par l’âge moyen de ses membres. Société savante dans ses fondements (mais comptant de rares éminences vivant en 2015), émanant initialement du Musée Social (les curieux se renseigneront), elle se revendique aujourd’hui d’un modèle sociétaire, adossé à la fumeuse « qualification d’urbaniste », dont ses membres sont les plus fiers. Cette association semble orientée par un paradigme qui ne correspond plus à notre époque : le compagnonnage de savants humanistes. Outre les moyens dont elle ne semble pas encore manquer, cette association aura fourni d’estimables idéalistes pour la construction d’une plateforme européenne – le Conseil Européen des Urbanistes, association davantage influente et au sein de laquelle la France fait office de mauvais élève – et elle se montre prolixe pour déclamer, au nom des urbanistes, la force de l’humain et la beauté de la libre pensée.
Une autre fut le fruit d’une synthèse difficile dix ans après la Décentralisation : le Conseil Français des Urbanistes (CFDU). De structure confédérale, il fut fondé par les urbanistes de partout et nulle part (État central et déconcentré, bureaux privés, jeune fonction territoriale, agences d’urbanisme instituées par la loi LOF – loi d’orientation foncière de 1967 –, CAUE créés par la loi MOP – maîtrise d’ouvrage publique de 1985), au motif que la professions faisait face à un « manque de lisibilité et d’audience ». Autre particularité, la confédération accueille aussi des associations régionales, cohabitant avec leurs consœurs nationales et parfois en doublon local des délégations régionales de sa plus veille enfant, la SFU. Sa gouvernance était entachée de l’idée que chacune de ses parties devait bénéficier d’une voix, un égalitarisme vulnérable à l’esprit de chapelle ou de sécession. Ce risque s’est concrétisé en 2014, lorsque « la plus vieille des associations d’urbanistes » prit congé. Pour autant, cette grosse maison apporta un peu de publicité à la profession et permet toujours de communier une fois l’an lors de sa grand-messe, l’université d’été des urbanistes. Cette amicale des urbanistes « de tous modes d’exercice » avait aussi la candeur de contribuer au modèle sociétal, ce qui peut paraître incongru pour une association promouvant des intérêts catégoriels. L’enfer est pavé de bonnes intentions.
Les « jeunes » urbanistes, rassemblés en Collectif National des Jeunes Urbanistes (CNJU), sont apparus suite à l’éviction du concours d’ingénieur territorial, leur programme s’est élargi au-delà de cette problématique unique. Fédération des associations de diplômés et d’étudiants des instituts d’urbanismes, l’association est ouverte à n’importe quel urbaniste intéressé. « Collectif » par sa lutte initiale, mais aussi pour ne pas trop insister sur son organisation confédérale. « Jeune », car le créneau de la maturité était occupé et parce qu’on ne réforme pas la vieillesse avec du sang neuf (on attend qu’elle passe son tour). Ses associations membres captent aisément les étudiants, mais le CNJU compte aussi ses cohortes de diplômés et des membres plus âgés, comme quoi, chez les urbanistes, la trentaine bien murie est encore adolescente. Rassemblée dans un contexte qui lui est défavorable, cette poussée de jeunesse caractérise un fossé entre générations : entre urbanistes à la lisière de l’emploi et caciques encarriérés, entre jeunes parfois précaires et cadres dans la force de l’âge, entre diplômés des formations d’aujourd’hui et pionniers de l’urbanisme post-Décentralisation. Le Collectif a publié un livre blanc en 2012 (un genre littéraire pour les secteurs en crise), le texte proposait de fédérer les urbanistes de la formation jusqu’à l’emploi. Tactiquement imaginatif, il tente d’avancer ses positions grâce à ses idées. La mobilisation de jeunes et de moins jeunes ou l’avènement de changements n’ont malheureusement pas priorité aux yeux des pouvoirs publics. Le souci des troisièmes voies et des réformistes rusés, c’est qu’en peu d’années ils souhaitent surmonter des décennies d’impasse collective… Défaut de jeunesse ?
Un débat public cloisonné
« Les Français ont deux passions, l’égalité et les privilèges. » — Charles de Gaulle
À la publication tu ne prétendras pas. La littérature spécialisée est légion, beaucoup d’urbanistes anonymes en produisent, simplement parce que cela participe de leur travail. Pourtant, combien de fois un urbaniste ne s’est-il pas vu questionné sur ses œuvres par un profane : « Tu es urbanistes… as-tu donc déjà dessiné un plan ? un bâtiment ? as-tu publié ? » Sur la place publique, quelques cas ont pignon sur rue pour occuper ce champ : la revue Urbanisme, d’autre périodiques, des auteurs d’essais et quelques universitaires vulgarisant leurs travaux. La conjugaison entre architecture, écologie et démocratie locale y est souvent généreuse, ces thèmes ne sont pas forcément centraux, mais ils sonnent moins savants et sans doute parlent-ils à ceux qui vivent des politiques d’urbanisme. En pratique tout le monde peut publier, mais tout le monde ne vous publiera pas. Ainsi en est-il allé de la revue Urbanisme, périodique qui se refonde et cherche encore son lectorat, elle a pendant longtemps été tenue par un enseignant-chercheur, dont la philosophie au stylo Mont-Blanc fait plaisir à lire, mais laisse les restes aux acteurs et réalisations réels. Son comité éditorial très universitaire et les tribunes de cadres dirigeants ou stars du milieu accentuent cette impression d’une revue au service de carrières.
Quelles sont les sommités de l’urbanisme ? Des Grands Prix de l’urbanisme (généralement des « starchitectes » remerciés pour leur œuvre), des hiérarques de l’Université (« haut clergé »), des hauts fonctionnaires (« noblesse de robe »[13]), chacun de ces clubs ayant ses codes d’entrée, son positionnement et son identité propre. Comment attendre d’eux qu’ils aident la profession ? Sacre de confusion, le ministère en charge de l’urbanisme organise une version jeune du Grand Prix de l’urbanisme, cette cérémonie répète chaque année l’errance des pouvoirs publics au profit du projet et d’une vision architecturale de l’urbanisme[14]. En 2014, la Ministre en charge de l’urbanisme a tout de même ouvert un œil sur les urbanistes, s’affirmant favorable à sa reconnaissance et à l’organisation d’un groupe de travail sur les compétences des professionnels, elle s’est adressé par trois fois à des instances de la profession : lors d’une journée organisée par l’OPQU[15], pour le grandiloquent Jour Mondial de l’Urbanisme et à l’occasion d’une cérémonie de remise du fameusement kitsch prix du Séminaire Robert Auzelle pour l’art urbain. Comme pour inciter à la concorde avec leurs homologues, elle salua chaque fois les actions des jeunes urbanistes, des urbanistes des territoires et des nouveaux urbanistes.
Pour revenir au fond, combien de publications développent une pensée originale ? Combien ne sont pas la recension de projets et de réflexions menés par de multiples collaborateurs souvent anonymes ? L’œuvre est la fois un malaise et une caractéristique de la profession, celle-ci participant d’une production réelle (la ville, le territoire), il lui est nécessaire d’en témoigner, mais celle-ci n’ayant pas non plus la posture pour le faire, elle le délègue à d’autres. Est-ce pourtant nécessaire ? L’examen professionnel auquel soumet l’OPQU fait figure de grotesque rite de passage, sur-valorisant une audition (sorte d’examen professionnel cérémonieux), centré sur les projets de l’urbaniste qui s’y soumet (ses réalisations, son ancienneté, ses œuvres…). Les tentatives d’attribuer une œuvre aux urbanistes, hors de cas célèbres, se soldent souvent par une opération communication-curriculum sans lendemain. Dans un article récemment consacré au malaise des urbanistes suisses[16], on peut arriver à la conclusion que l’identité professionnelle marquée par un « art du projet fondé sur le dessin » serait en voie de se raréfier en faveur d’un urbanisme de projets territoriaux. Les urbanistes auraient donc de beaux jours devant eux.
[1] Francis Cuiller, parlant d’initiation à la stratégie dans le rapport Frebault-Pouyet « pour renforcer les formations à l’urbanisme et à l’aménagement », Ministères de l’Equipement et de l’Enseignement Superieur et de la Recherche.
[2] Notice rédigée par Jean-Pierre GAUDIN, Pierre MERLIN et Patrice NOISETTE, ouvrage sous la direction de Pierre MERLIN et Françoise CHOAY, Presses Universitaires de France, 1ère édition « Quadrige » 2005.
[3] Op. Cit.
[4] « J’ai testé pour vous la qualification d’urbaniste OPQU » sur le blog Urbano Format.
[5] Les amateurs de chiffres pourront rechercher les enquêtes produites par le CNJU.
[6] Par les membres d’une mystérieuse « commission nationale d’équivalence des diplômes », créée un an avant le décret, sa composition n’est pas rendue publique.
[7] Les réponses ministérielles à la question se suivent et se ressemblent (évoquant chaque fois plus une réponse du style « chargé de mission Courrier auprès du sous-directeur adjoint du département Réponses Simples et Automatiques, de l’unité Information Vraisemblable sur les Non-Lieux »).
[8] « Les urbanistes dans les régimes statutaires de la fonction publique territoriale. De la préfiguration d’un cadre d’emplois à « l’épuration technique », note de Pierre Mélinand, Ingénieur en chef honoraire de la Fonction Publique Territoriale, Membre fondateur de l’APUCT / Urbanistes des territoires, juin 2010.
[9] « Urbanistes : une enquête confirme un recrutement à deux vitesses », La Gazette des Communes, 11 septembre 2014.
[10] « Pour une nouvelle architecture territoriale de l’ingénierie en matière d’urbanisme ». Rapport d’information de M. Pierre JARLIER, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales n° 654 (2011-2012) – 17 juillet 2012.
[11] Compétences et activités des urbanistes dans les collectivités territoriales, Portrait(s) d’un métier en évolution, rapport du cabinet ARISTAT pour le Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT), novembre 2011.
[12] « Vers quel cadre d’emploi les diplômés en urbanisme doivent-ils s’orienter ? », La Gazette des Communes, 19 février 2015.
[13] Jacques Donzelot, interviewé par Thierry Paquot dans le n°378 de la revue Urbanisme (mai-juin 2011), parle de « haut clergé » pour l’Université et de « petite noblesse » (concernant les personnes n’ayant pas fait l’ENA) pour caractériser l’écart entre l’Université et les services politico-administratifs.
[14] « Un petit prix qui coûte cher à la profession d’urbaniste » sur le blog Je suis urbaniste.
[15] Allocution de Madame la Ministre lors des Assises nationales de la qualification d’urbaniste.
[16] Laurent MATTHEY, « Malaise dans la profession. Les urbanistes suisses face aux transformations de leur métier », Métropolitiques, 14 janvier 2015.